민주화 이후, 지역 거버넌스의 현실과 가능성

경북대학교 행정학과

이시철

1.들어가며

이 글은 민주화 이후의 우리 사회에서 중요한 화두가 되고 있는 지역 민주화 논의와 관련, 그 수단 혹은 대안적 양식으로서의 지역 거버넌스를 주제로 그 의미와 현실 그리고 장래의 가능성을 짚어 본다.

거버넌스 논의 자체는 지난 10년 이상 진행되어 온 학술적 논제일 뿐 아니라, 시민사회와 일상의 생활에서도 그리 어렵지 않게 등장하는 담론으로 자리매김해 오고 있다. 학술논문과 신문에서 가끔 등장하는 □정부는 작게, 거버넌스는 크게□(less government, more governance), 또는 한발 더 나아가 □정부없는 거버넌스□(governance without government)라는 논의에까지 이르게 되면, 정부에 대한 보완재의 성격을 넘어 그 이론적□현실적 타당성과는 무관하게 대체재로서의 가능성까지 제시되고 있는 것이다.

이렇게 잦은 논의에 비해서, 이 이슈에 대하여 학문적 정의가 확립되어 있거나 구체적이고 계량적인 선행연구가 쌓여 있지는 못하다. 이론적 논의에 비해 현실적 측면에서의 어려움은 오히려 더하여, 우리의 시공간적 상황에 비추어 볼 때 적합한 거버넌스의 양식과 문제점이 무엇인지 또 실천적 과제가 무엇인지에 관한 논의는 앞으로도 갈 길이 멀다는 생각이다. 산재한 거버넌스 논의가 그야말로 □찻잔속의 담론□으로 끝나서는 아니 된다는 인식을 공유하면서, 현실에서 실천되는 노력을 계속해야 할 시점이라 하겠다.

대한민국은 해방이후 경제적으로 또 사회적으로 지극히 압축된 성장과 변화를 겪어 왔다. 특히 우리나라의 민주화 이행과정에서 1980년대와 1990년대의 시대적 의의에 관해서는 이미 많은 공감이 이루어져 있다. 시기적으로 일치하여 90년대 초중반에 부활된 지방자치도  함께 어우러지면서 우리나라의 민주화가 완성된 것 아닌가 하는 얘기도 나올 수 있는 여건인 것 같다. 지방자치가 곧 민주화인가, 또는 우리나라에서 이루어진 민주주의가 최소한의 절차적 요건 외에 내용적으로도 완결되었는가 여부 등을 이 글에서 깊이 논하기는 적절치 않다. 다만, 거버넌스라는 새로운 인식틀을 이용하여 그리고 지역이라는 공간성에 초점을 맞추어 민주화의 큰 역사적 흐름에서 지역 거버넌스의 현실과 새로운 가능성을 생각해 보는 것은 의미있는 일이라 생각한다.

2.대안체제로서의 거버넌스 논의

학문적 용어로서의 거버넌스(governance)는 시대와 공간적 상황을 달리하여 쓰여 질 수 있겠지만 우리나라의 정치학, 행정학, 사회학 등에서의 활발한 논의는 1990년대 초부터 시작되어 최근 더욱 폭넓게 이루어지고 있다고 보면 크게 그른 말이 아닐 것이다. 개념자체의 다차원성과 이론의 미정립으로 인하여 거버넌스를 국정관리, 협치, 공치 등 굳이 우리말로 표기하려는 노력은 아직 폭넓은 공감을 얻지 못하고 있다. 이렇게 범 사회과학에서 연구되어 온 거버넌스 논의는 분석 차원이나 대상 등에 있어서 매우 복잡하다.

즉, governance를 어떤 우리말 용어로 쓸 것인가에 대한 학계의 합의가 아직 부족하다는 것이다. 국정관리, 협치, 통치구조, 지배구조 등 여러 용어들이 그 개념을 충분히 포괄하지 못하니 오히려 그냥 □거버넌스□로 쓰는 게 나을 것이라는 데에는 일반적인 합의를 이룬 것으로 보인다(김석준, 2002; 이은구 외, 2003)

가.거버넌스 연구의 다층□다차원성

거버넌스 자체를 어떤 새로운 개념으로서가 아니라 통치, 지배 또는 관리의 다양한 모습을 포괄하는 일반개념으로 볼 수도 있겠으나, 우리의 논의와 관련해서는 거버넌스를 좀더 특정화하는 것이 좋겠다. 90년대 중반 이후 대표적으로 선호되는 한 개념 정의는, 거버넌스를 특히 정부(government)와 대비하여, □법적□제도적 권위체의 지원을 받지 않는 상호 주관적인 규칙체계□로 본다(Rosenau, 1995). 그러나 거버넌스에 관하여 절대적 개념 확정이 가능한가의 질문에는 여전히 의문을 표시하는 사람들이 많다.

				거버넌스의 대상/이슈: 안보-환경-인터넷-교통-기술-복지 등
			거버넌스의 주체: 정부-시장-시민사회
거버넌스의 수준/차원:
global-regional-national-local (cyber)						[그림 1] 거버넌스의 다층□다차원성

거버넌스 논의를 좀더 입체적으로 즉 분석의 수준 또는 차원, 논의의 대상과 구체적 이슈, 그리고 거버넌스의 역할주체에 따라서 달리 관찰할 수도 있을 것이다. 개념과 이론에 대한 완전한 공감이 이루어지지 않은 만큼, 다양한 카테고리 화에 대하여도 통일된 논의로 정리된 것은 아니지만, 다음과 같이 얼마간 거친 형태의 3차원 그림을 그릴 수 있다.

그림에서 보듯이 거버넌스 논의의 유형을 우선 거버넌스의 주요 주체에 따라 정부(중앙 및 지방), 시장 그리고 시민사회 서로가 결합하고 협력하는 정도를 주된 논의로 할 수 있다. 둘째로, 물리적 공간을 기준으로 하여 세계, 인접 국가권역, 민족(국가), 지역 등의 차원에서, 경우에 따라서는 보이지 않는 사이버 공간에서까지 가능한 문제이다. 세번째로 거버넌스의 대상 또는 이슈들은 안보와 환경 등 그림에서의 예시 뿐 아니라 세계와 사회의 거의 모든 영역에서 일어나는 현상이 관찰될 수 있을 것이다. 거버넌스 논의는 이만큼, 아마도 그 이상 다양하고 대상이슈도 넓다.

사회과학의 다른 영역에서와 마찬가지로 우리는 여기서 매우 중요한 질문을 던져야 한다: □그래서 어쨌다는 말인가?□ 앞서 정리한 거버넌스의 개념화와 그에 바탕한 각종 이론들, 그 이론들은 사회현상을 단지 뒤따라가며 묘사(describe)하는데 그치고 있는 것은 아닌지 물어볼 때다. 이론은 진공 속에 존재하는 것이 아니다. 최소한의 인과관계를 설명(explain)하는 노력도 물론 의미가 있고, 무엇보다도 책상 위의 논의를 넘어 그 실체를 정확히 파악하고 장래에 대하여 실천적 방향제시까지 할 수 있다면 더욱 좋을 것이다. 이는 거버넌스 논의의 한국적 적실성(relevance)과도 직접 연결될 터이다.

이글에서는 가능한 모든 비판적 질문에 대하여 답하려는 욕심을 버리고 현실성을 고려하여 논의의 범위를 좁힌다. 전통적 거버넌스와 대안적 거버넌스를 간략히 정리한 후, 거버넌스의 중요한 세 주체의 활동을 기반으로 하되 지역(local)이라는 공간에 한정시키고자 한다.

나.전통적 거버넌스와 대안적 거버넌스

약간의 차이는 있지만 행정학 연구자들은 정부의 일반적인 의미로서 □질서를 유지하고 집합적 행동을 촉진하기 위한 전국 수준의 공식적이고 제도적인 과정□(이영조 외, 2004)으로 정의하고, 그와 비교하여 거버넌스를 □넓은 의미의 사회생활이 조정되는 다양한 방식□으로 보면서 정부를 거버넌스의 범위에 포함시키고 있다. 그렇게 보면 정부 없는 거버넌스라는 극단적인 패턴도 가능하게 된다. 이와 아울러 계층제(hierarchy)에 의존하는 전통적 거버넌스에 시장과 연결망의 적정 조합을 강조하는 방식으로서의 이른바 신거버넌스(new governance)도 등장할 수 있게 된다. 일반적으로 행정학과 정책학 분야에서의 거버넌스 이슈는 □신공공관리□(new public management) 및 정책네트워크(policy network) 이론과 직접 연결되어 이루어지고 있다. 신공공공관리는 20세기의 지배적 행정관리 형태인 경직적□계층제적□관료제적 관리행태를 신축적□시장 지향적으로 바꾸려는 현대행정의 주류 패러다임이며, 정책네트워크 모형은 조직화된 이익집단 및 다양한 NGO 등의 정책과정 참여와 상호작용을 중시하는 모형이다(김정렬, 2000; 이영조 외, 2004; 정정길 외, 2003).

한편, 현대의 많은 서구 정치□행정학자들은 전통적인 의미의 □행정□을 대체하는 용어로서 □거버넌스□(public administration as governance)를 사용하고 있다고 한다. 1990년대 중반 거버넌스를 정교하게 개념화한 March와 Olsen은 거버넌스를 본질적으로 현대의 행정과 같이 취급하는 관점이 있다고 정리하면서, 주요한 새 개념에 경쟁, 시장, 연합, 파레토 기준 등을 포괄시켜 거버넌스의 주요 속성으로 보기도 했다(이종열□이재호, 2002).

또한 거버넌스 논의는 사회의 여러 조직들간 네트워크, 사회질서 관리에서의 다원주의, 행정과정에 있어서의 새로운 관리과정, 그리고 창조적인 조직 개념이라는 네가지 이론적 특성을 지니게 된다고 한다(Peters & Pierre, 1998 - 이종열□이재호, 2002에서 재인용). 전체적으로 앞의 둘은 사회를 운영해 가는 전체적 질서에 초점을 맞추고 있으며, 뒤의 둘은 공공조직의 관리와 관련 특히 관료제를 가급적 배제하고 소비자 위주의 시장과 효율성을 강조하고 있다. 정부조직 자체의 관리와 관련하여 Osborne & Gaebler(1992)은 일면 □정부는 죽었는가?□라는 질문에도 답하면서 시장, 경쟁, 고객지향 등 기업가적인 접근을 강조하는 응답들을 제시하고 있다. 이러한 거버넌스는 기업가적인 정부관리로 볼 수 있다.

최근의 정치□행정학에서 좀더 보편화된 듯한 거버넌스 논의로는, 사회의 여러 행위 주체들 간 자율성과 독립성을 바탕으로 그들 간의 타협과 협력과정을 통한 재통합에 초점을 두며 국가는 그 과정에서의 조정자(coordinator)라고 본다. 즉 거버넌스 개념의 가장 중요한 포인트는 기존의 위계적 통치방식으로부터 사회의 □수평적인 조정체계□라 할 헤테라키(heterarchy)이며, 전통적인 정책결정 방식이 변화하는 이 시대에는 더 이상 유효하지 않다고 보아 그 대안적 모델로서 등장하고 있는 것이 거버넌스라는 것이다. 정치과정에서 거버넌스는 몇가지 중요한 속성을 지니고 있는데 사회내 조직 또는 집단 간의 상호의존성, 집단간 공유된 목적에 대한 타협 및 자원의 상호교환, 행위주체들 사이의 신뢰를 바탕으로 동의가 이루어진 게임의 규칙, 그리고 국가로부터의 높은 자율성이 그것이라고 한다(서창록 외, 2002; 이종수, 2002).

전체적으로 거버넌스가 정부 또는 국가의 대체개념으로서 가능한가의 문제는 아직 확정적으로 논의가 모아지지 못한 것으로 여겨진다. 다만, 거버넌스라는 새로운 개념 또는 용어 자체가 최소한 정부 관료들로부터는 제한적으로 해석되거나 큰 환영을 받지 못하고 있다는 것이 충분히 이해될 일이다. 당연한 것이지만 이러한 논의는 전통적인 관료제를 대체하거나 최소한 그 약점 등을 적극적으로 보완한다는 의미를 지니고 있기 때문이다. 만일 대체가 가능하다고 본다면, 또는 최소한 정부에 대한 대안으로서 제기할 수 있다면 어떤 모형이 가능할 것인가? Peters는 이를 조직구조, 관리, 정책과정, 공익관을 기준으로 네가지로 나눈다.

정부 또는 공무원들의 일반적인 인식을 보면, 우리나라의 거버넌스를 도식화하는 과정에서 실정법규의 체계에 충실하여 중앙/지방정부 등을 행정 □주체□로, 국민 일반을 행정 □객체□로 표현하고 이를 제도적 계층제안에 포함시키는 사례를 쉽게 볼 수 있다(우리나라 Governance 체계도, 인사행정 2004 봄, 중앙인사위원회).

첫째, □시장형□ 모형은 공공선택론과 신공공관리론에 바탕을 두고 있는데, 공공 및 민간조직의 관리 및 서비스 전달구조에 큰 차이를 두지 않고 전통적 관료제의 권위구조를 탈피하여 성과에 따른 차등 보상이나 시장을 강조하는 것이 중요하다고 본다. 공익관에 있어서도 공공서비스가 얼마나 값싸게 제공되는가가 평가의 기준이 된다. 둘째, □참여형□ 정부모형은 구조(structure)보다는 과정(process)을 중요시하면서 투표 이외의 시민참여와 분권적 의사결정을 강조하면서 공익의 판단기준도 참여에 바탕을 둔다. 셋째, □신축형□ 조직모형은 대안적이고 탄력적 조직구조와 함께 유연한 관리를 강조하게 됨에 따라 공익에 대한 판단도 조금 애매하게 되는데 정부의 총체적 비용 감축을 공익의 주요 요소로 보고 있다. 넷째로, □규제완화형□ 정부모형은 관료제 구조를 수용할 수 있다고 볼 정도로 전통적 계층구조를 굳이 버리려 하지 않으며 정책결정과정에서 전문관료들의 역할에 의미를 두며 조직의 하층구성원들의 참여를 강조하고 있다(Peter, 1995 - 이종수, 2002에서 재인용).

다.지역 거버넌스의 배경 이슈들

전술한 거버넌스 일반에 비교되는 지역 거버넌스의 정체성은 무엇인가? 보편적인 인식으로는 거버넌스의 수준 또는 주체들의 활동영역 및 공간과 관련하여 개별 국가의 하위차원에서 지역공동체 내의 협력 체계를 모색하는 것이 지역 거버넌스라고 할 수 있다. 지역 거버넌스 논의의 등장배경과 현실을 살펴본다.

먼저 역설적으로 들리지만, 지역 거버넌스는 세계화의 거대한 흐름과 밀접한 관계가 있다고 한다(원구환, 2003). □Glocalization□이라는 신조어는 단순한 언어의 유희를 넘어 오늘의 세계에서 상품과 서비스, 그리고 사람과 정보가 국경을 거의 마음대로 넘나들고 있음을 상징적으로 보여주고 있다. 중앙-지방행정기관이 주축이 된 기존의 체제로는 세계적 경쟁에서 쉽게 살아남을 수 없다는 인식하에 지방정부-시민사회-시장이 경쟁 협력하는 대안적 양식으로써 지방의 창조성을 최대화하여야 한다는 당위성이 커졌다는 의미로 볼 수 있겠다.

둘째, 지방분권화의 흐름 그 자체가 지역 거버넌스를 촉진하고 있다고 볼 수 있을 것이다. 즉 지금까지 중앙 권력으로부터의 정치적 독립성에 초점을 두고 노력해 왔는데, 진정한 분권화가 어쩌면 가능해질 것 같은 분위기와 어울려 지역 내 분권적 공동체 운영에도 자연스레 무게중심이 이동되는 것이라 볼 수 있다.

이와 관련, 민주화를 권력분산의 측면에서 보아, 지방분권을 민주화의 하위개념으로 관찰하기도 한다. 이에 따라 지역 거버넌스를 성립시키고 운영할 조건이 마련된다(김형기, 2004).

셋째, 지방정부의 민주적 정당성에 대한 위기가 지역 거버넌스의 중요한 배경이라는 논리이다. 지방자치가 곧 민주주의의 실현인가 하는데 대한 논의는 모두가 공감하는 결론에까지 이르지 못했지만 최소한 그 상관성을 전혀 부정하지 않는 것이 보편적인 견해라 볼 수 있을 것이다. 반면, 전반적으로 저조한 투표율부터 시작하여 지방차원의 대의민주주의 그리고 그것에 바탕한 관료제적 지방정부 운영상의 폐쇄성과 비능률성 등이 바로 지방정부의 민주성에 대한 위기의식이다. 그 대안체제로서 등장한 것이 지역 거버넌스라는 것이다(원구환, 2003). 기존 체제에서는, 시민들에게 있어 지방정부가 □우리와 다른 그들□(government is them)이라고 보게 되지만, 이러한 이원론적 인식이 줄어들면 □모두가 우리라는 관계□(we-relation)로 진화될 수 있다는 것이다(문병기, 2003). 이와 관련, 시민사회로부터의 절차적 지지 확보 또는 소극적으로 비난 최소화의 수단으로 코옵테이션(co-optation)이 이용되는 경우가 있다. 즉 국가체제에서와 마찬가지로 반대세력의 대표자들을 지역의 제도권내로 끌어들여 공식 의사결정과정에 참여시키는 것이다.

넷째로, 지역 거버넌스가 시장(marketplace)을 길들이는 역할을 한다는 논의이다. 소수 이익집단의 이익을 대변하게 되는 체제, 그리고 시장의 전횡에 대한 사례들은 책에서나 현장에서나 흔히 볼 수 있는 것이다. 도시 자체를 성장기계(growth machine)로 보는 관점 - 땅의 교환가치와 도시의 물리적 성장만을 지상의 가치로 여기는 땅주인들과 개발업자 등의 집단이익 추구(Logan & Molotch, 1987)는 미국에서만 볼 수 있는 것이 아니며 우리나라 도시들에서도 도로 및 지하철 건설 기타 대형공사가 기획되고 이루어지는 과정에서 흔히 나타나고 있다. 이러한 시장의 지나친 전횡을 견제하고 예방하는 차원에서의 지역 거버넌스 운영은 공동체의 운명을 올바로 짚어 나가게 될 뿐 아니라 시민에 대한 중요한 교육훈련의 마당으로서 기능할 수 있는 것이다.

지역 거버넌스 논의에서 몇가지 유의할 사항이 있다. 첫째, 지역 거버넌스에서 말하는 □지역□은 공식적 행정구역과는 꼭 일치하지 않을 수 있다는 것이다. 오히려 제도적 구획이나 행정적 크기에 관계없이 발생하는 사회경제적 커뮤니티로서 어느 정도 자족적으로 영위되는 관계적 공간을 뜻한다고 보는 것이 안전하다. 둘째, 지역 거버넌스라는 용어에 휩쓸려 모든 현상을 지역적으로만 조망해서는 아니 된다는 것이다. 행위주체들의 관심과 영향력의 범위는 지역적 범위를 언제든 초월할 수 있으므로 행위주체들의 상호연결망과 협력 등이 지역적으로 좀더 두드러진다는데 초점을 맞추어야 할 터이다. 셋째, 지역 거버넌스가 정착된다고 해서 그것이 지역의 전통적 대의민주주의 자체를 부정함으로써 이를테면 지방의회 대신 시민사회 부문이 이를 대체한다는 뜻은 아니라는 것이다. 정책과정에서 정책의제설정이나 정책평가과정에서 NGO 등의 역할이 더 결정적으로 될 수 있겠고 정책대안에 대한 분석 및 선택 그리고 일부 집행 분야에까지 역할이 증대될 수 있겠으나, 최종 의사결정 및 공식 정책집행은 여전히 전통적인 공공부문의 권위에 남겨두어야 할 것이다.

3.민주화 이후 (지역)거버넌스의 오늘

우리 사회가 민주화의 절차적 고비를 넘긴 듯 하다는 인식이 보편적이다. 다만 민주화의 제도적 변화를 넘어 민주화의 열매가 제대로 생산되고 나누어지고 있는가에 대한 의문은 여전할 것이다. 그러면 민주화와 지역 거버넌스는 어떤 관계가 있는가? 복권된 지 10년이 넘은 지방자치는 원활하고 효율적인 지역 거버넌스를 보장하고 있는가?

가.민주화 이행과 거버넌스 변화

우리나라의 민주화 이행과정에 관하여 다양한 수준의 이론적 논의가 존재하고 있는데 크게 인식론적 기반과 관심에 따라 분류한다면, 구조론적 접근과 행위론적 접근, 그리고 국가중심적 접근과 사회중심적 접근을 두가지 큰 축으로 교차시켜 관찰할 수 있다고 한다(윤상철, 1997). 물론 조금씩 다른 접근도 가능하고, 우리 사회의 민주화 이행과정 또는 단계에 관해서도 연대별 성격 구분을 달리 하는 경우가 많다. 그러나 어떤 접근을 이용하든 역사적 사실과 현상을 변질시키지는 않으며 민주화 이행과정에서의 각 주체들의 역할과 공로에 대하여도 큰 왜곡은 있을 수 없을 것이다.

제도적 기반의 확보	1979년 유신체제 붕괴이후 우리나라의 현대 민주주의 발전과정을 개관하면, 노태우 정권이 이전 정권과 달리 집권과정의 정치적 정당성 문제를 해결한 이후, 김영삼 정부는 □형식적으로 전혀 하자가 없는□ 민간정부가 되었고, 더욱이 야당정권으로 성립한 김대중 정부는 기존 □절차적 민주주의상의 불공정성□ 문제를 전면 해소시켜(조희연, 1998) 현 노무현 정부에 이르게 되었다. 정치적 시기 구분에 있어서 윤상철(1997)은 절차적 수준의 정치적 제도화를 넘어 그것이 우리 현실에서 어떻게 작동하고 있는가를 중심으로 판단할 때 1987년 6월 까지를 우리 사회의 정치적 개방기로 보고, 1988년말까지를 민주적 이행기로, 1989년 이후를 제한되고 정체된 민주주의 공고화 기간으로 분석하고 있다.

1990년대, 즉 민주화 이후의 우리 민주주의에 대하여는 어떠한가? 우리나라의 민주화 이행과정, 그리고 민주화 이후의 여러 현상에 대한 진단 가운데 거버넌스의 변화와 관련되는 것을 짚어볼 만 하다. 많은 긍정적인 변화가 거버넌스의 주요 주체인 정부-시민사회-시장과 관련하여 목격되고 있다. 우선 민주주의의 최소한의 절차적 제도화가 완성□작동되면서, 되돌릴 수 없고 얼마간 예측 가능한 체제로 틀 잡힌 것은 두말할 나위가 없다. 이와 함께 빼놓을 수 없는 것은 비록 최근의 흐름이지만 지방분권 논의가 학문적 관심을 넘어 제도권의 정책의제로 확고히 자리 잡았으며 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법 등 지방분권 3대 특별법이 2003년 말 제정되어 구체적 실천을 눈앞에 두고 있다는 사실이다.

시민사회의 확대정립  위 제도적 기초위에, 대학을 대신하여 기층서민을 기반으로 하는 시민운동이 1990년대 이후 폭발적으로 성장하면서 사회적 이슈 찾아내기와 의제설정과정을 나름대로 주도해 가고 있다. 1989년 경제정의실천연합, 1994년 참여연대 결성 등을 기점으로 하여 NGO들의 수와 역량이 전반적으로 증대되고, 녹색연합 등 환경 분야에 집중하거나 소액주주 운동처럼 기업 등 시장부문에 직접 접근하는 사례도 흔해 졌다.

특히 참여 정부의 출범과 함께, 이제 시민사회는 우리 역사상 가장 권력의 중심에 가까이 갔고 어쩌면 권력 그 자체이기도 한 시점에까지 이르렀다는 평가도 가능하게 되었다. 인적 요소를 직접 투입하거나 정보와 아이디어를 공급한다든지 아니면 폭넓은 인식론적 공동체를 형성하는 방법으로 시민사회 자체가 이미 권력화 되고 있는지도 모른다(조효제, 2004).

사회와 시장의 남겨진 과제들  민주화 이후에 나타나고 있는 문제점들로서는, 우선 현실에 적용되고 있는 민주화의 제도적 장치가 실제 작동과정에선 부문별로 많은 결함을 드러내며 과거 권위주의체제를 답습하고 있다는 점부터 지적된다. 그리고 사회운동 세력과 노동운동 세력간의 이해가 불일치되는 것이 악용되었고 시민사회 전반의 하위 세력들 간 연합이 제대로 이루어지지 않았던 점도 예시되고 있다(윤상철, 1997). 최근에 더욱 두드러진 현상으로서 최장집(2002)은 현재 한국정치의 가장 큰 특징 중 하나로 언론의 막강한 정치적 또는 심지어 준사법적 기능을  들고 있다. 제대로 통제되지 않고 있는 동질적 이념의 대기업 신문들을 민주주의 발전의 장애로 보고 있는 것이다. 다른 위기는, 정치적 균열로 여야간 균열이 아니라 제도권 내 정치체제와 대표되지 않는 사회사이의 균열을 들고 있다. 이 밖에 사회전체의 보수주의로서 일반 시민은 물론, 변혁적 사회운동이 (거의) 사라진 대학캠퍼스 또한 그 안락함에 동참하고 있다고 보이는 것이다. 덧붙여 지방자치 복권 이후 관료체제가 더 우수해 졌거나 최소한 비슷한 기능을 다하고 있는가의 질문에도 많은 요소들에 있어서 부정적인 인식이 아직 강한 것 같다(최장집, 2002).

민주화 이후, 가히 한국 민주주의의 위기라 할 만한 우려스런 변화들에 대하여, 최장집(2002)은 몇가지 지표변화로 정리하고 있다. 첫째, 각종 선거에서의 투표율이 지속적으로 낮아지고 있어 직선으로 뽑힌 대의체제의 대표성에 의문이 강해지고 있다는 점이다. 둘째로, 편협한 이념체제 안에서 보수독점의 정치구조가 더욱 강화되고 있다는 것이다. [물론 이 두 번째 분석에 대해선, 2002년 대선과 2004년 총선결과를 바탕으로 이의를 제기할 수 있겠으나 전체적인 흐름에는 의미 있는 변수가 되지 못하는 것 아닌가 한다.] 셋째로 특히 IMF 경제위기 이후 우리 사회의 소득 최상위 20%와 최하위 20% 사이의 격차 비율이 1996년 4.7배에서 2000년 6.7배로 늘어 나는 등 계급구조가 급격히 양극화되어 가고 있다는 사실이 지적된다. 이 소득격차문제는 교육 분야에서 더욱 극명하게 또 악화된 모습으로 나타나고 있다고 분석된다.

과거 권위주의 정치체제하에서의 시장은 노골적인 친재벌, 성장제일주의에 의해 규정되어 온 것이 사실이며, 물론 그 방향으로 인해 고속압축 성장이 가능하였다는 주장도 일부 설득력을 지닌다. 그러나 민주화 이후에도 여전히 구체제적인 시장구조가 유지되어 옴으로써 기득 이익이 온존되고 사회적 소외계층의 아픔 또한 계속되는 대가를 치루고 있다는 것은 여전히 미해결의 과제로 생각된다(최장집, 2002).

여전한 중앙 집중  마지막으로, 앞서 언급한 제도적 지방분권의 기반이 마련된 것은 극히 최근의 일이며, 민주화 이후 우리 사회의 중앙 집중은 더욱 심화되고 있다는 사실이다. 면적이 전국의 약 12%에 불과한 수도권에 인구의 46%, 공공기관의 85%, 4년제 대학의 66%, 대기업 본사의 88%가 몰려 있는 중앙 집중화의 현실은 더 이상 놀라운 사실이 결코 아니다. 민주주의의 중요한 과정이며 또한 열매중 하나가 사회의 다원화라는 것을 생각하면 우리 국토공동체의 공간적 다원화라는 측면에선 성공하지 못한 모습이다. 최근의 지방분권 논의가 실날같은 희망의 빛을 비추고는 있지만, 권력의 중앙 집중화 좀더 구체적으로 정치권력 뿐 아니라 경제□사회□문화□교육 등 거의 모든 영역이 서울권 블랙홀로 빨려 드는 현상이 민주화 이후 오히려 더 심해 졌다는 것에는 큰 이의가 없다. 덧붙여 그 블랙홀이 불가사리처럼 커져가면서 제어하기가 더 힘들어지고 있다는 것도 매우 객관적인 관찰이다.

이외에도 제조업체의 56%, 서비스업체의 45%, 금융예금의 68%, 대출의 62%, 의료기관의 48%가 서울, 경기, 인천 지역에 몰려있다고 한다(건설교통부, 2001년도 국토이용에 관한 연차보고서).

나.지역 거버넌스와 mismatch 이야기

제대로 짝지워지지 않은 것을 mismatch 라고 한다. 이를테면 어떤 도시 내의 일자리수와 주택수가 서로 비슷하지 않으면 일자리-주택 간 잘못된 짝짓기(job-housing mismatch)가 나타난 것이다. 일정 공간의 집과 일자리 숫자가 꼭 일치할 필요는 없겠지만 그 불일치가 너무 심하면 교통 및 환경비용, 출퇴근 시간, 정신적 스트레스 등 사회적 비용이 많이 들게 된다. 시대 변화에 따라 시민의 행정수요는 문화, 여가, 인터넷, 복지 등으로 바뀌었는데 지방정부의 조직이나 예산이 총무, 민방위, 건설 쪽으로 여전히 쏠린다면 이것도 역시 공공재 수급구조의 짝짓기가 잘못된 것이다. 행정이나 도시정책 분야에서만이 아니라 민주화 이후 지역 거버넌스와 관련해서도, 망원경과 현미경을 다 이용하여 mismatch를 관찰할 수 있다.

[경우 1] : 민주화의 절차적 요건과 민주화 열매와의 mismatch

수십 년간 여러 사람들의 노력으로 민주화와 지방자치가 이루어졌다. 대통령도 국민이 직접 뽑고 시장□군수도 그렇게 되었다. 세상이 훨씬 좋아졌어야 할텐데 어찌하여 계층간 불평등은 더 심해졌다고 하고, 서울이나 도시 서민들이 집 구하기도 더 어려워졌다고 하나? 법령에 명문화된 전체 사무 중 73%가 국가사무이며 지방에 설치되어 있는 중앙부처의 특별지방행정기관이 6,500개가 넘는 등 중앙권력의 압제적 힘도 큰 변화가 없다. 또 과점 언론이, 오히려 전보다 더 심하게 이 사회의 주요 이슈를 생산 관리하는 패턴은 무엇으로 설명할 수 있을까?

우리나라의 총 3,353개 법령에 규정되어 있는 41,603개 사무 중에서 30,240개가 국가사무이며, 별도로 중앙의 직접 통제가 가능한 기관위임사무가 1,311개라 한다(정부혁신지방분권위원회, 참여정부 지방분권의 비전과 추진방향. 2003.5; 경상북도, 지방분권 추진현황, 2003).

[경우 2] : 지역 내 의사결정구조의 mismatch

1991년 지방의회, 1995년 단체장 선거 등으로 지방자치가 부활한 이후 역시 최소한의 제도적 요건은 갖추었다고 볼 수 있다. 2004년부터는 정책에 대한 주민투표도 곧 눈으로 보게 되고, 여기에 만일 주민소환제까지 실현하게 된다면 금상첨화일 것 같다. 그런데 지역 내 실질적인 의사결정구조는 어떤가? 일부 지방정부 공무원과 지역 내 압력집단 그리고 의회의 영향력 있는 소수 집단 등에 의해 주요 정책이 틀 지워지고 있는 것 아닌가. 이러한 양태를 지역 마피아 또는 토호세력의 전횡으로 보통사람들이 비판하든, 또는 학자의 입을 빌어 하위정부모형(sub-government system)에 근거한 □철의 삼각□(iron triangle)이라고 이름 붙이든, 그 내용은 비슷할지 모른다. 지방자치나 지방분권이 잘못되면 소수 관료와 기존 지방권력세력의 힘만 더해주는 결과를 낳을 수도 있는 것이다.

정책결정의 이론모형 중에서 이익집단, 의회의 상임위원회, 관료조직의 3자 연합, 또는 □철의 삼각□이 대부분의 정책영역에서 결정과 집행에 결정적 영향을 미치는 것을 뜻한다. 정책참여자의 권력에 기초한 결정모형중 하나로서 이른바 하위정부모형(sub-government model)과 거의 동일한 의미를 담고 있다(정정길 외, 2003).

[경우 3] : 광역권내 공공성과 소단위 자치 권능의 mismatch

지방자치 이후 가장 큰 사회적 문제로 대두되어 온 것이 이른바 혐오시설(또는 공익시설)의 입지와 관련한 것이다. 김포 쓰레기 매립장 사례나 서울의 화장장 입지 갈등에서도 명백히 드러났지만 더 큰 공동체 또는 더 넓은 지역의 이익 또는 공공성과, 직접 영향을 받는 해당 지역의 자치권이 충돌하는 경우이다. 일부 공무원들 또는 정책결정 참여자들의 자조섞인 표현대로 □어느 곳에다가도, 아무 시설도 못하게□ 되어 버린 현실이다.

이런 사례들은 물론 우리나라에만 있는 것이 아니며, 도시정책에서 함께 일컬어 LULU(Locally Undesirable Land Use) 또는 BANANA(Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything) 신드롬이라고도 한다.

[경우 4] : 지역 거버넌스 구성원간 인식의 mismatch

다음은 시민사회의 인적 구성원들 중 하나라 할 시민단체와 지방정부 공무원들의 상이한 시각을, 약간의 가정과 과장을 덧붙여 비교한 미시적인 그림이다.

A. 시민단체 실무자의 어떤 시각: □최근엔 많이 줄었다지만, 그들(공무원, 특히 지방공무원)은 언제든 부패에 노출될 위험이 있으니 우리가 잘 살펴야 한다. 상당수는 열심히 일하고 능력도 있어 보이지만, 여전히 많은 공무원들이 철밥통 아닌가. 세상이 조금 달라지니까 각종 위원회다 뭐다 해서 우리를 부르고 의견을 듣는 척 하지만 결국 시청□도청 사람들의 독단이 여전하지 않은가? (지난번에도 시내버스 요금인상 건을 논의한다고 우리들을 위원회에 참석시켜 놓고 인상 건을 그냥 통과시키려 했지 않은가? 우리는 자리를 박차고 나오는 것 외에는 달리 항변의 수단이 없었다.) 또 지방정부 공무원들은 환경이나 도시계획 쪽의 장기적 안목이 아무래도 부족하고, 많은 부분 미봉책에 그치거나 민선단체장의 뜻을 살피는 것을 최선의 가치로 여기는 것 같다. 쉽게 할 얘기는 아니지만, 시민단체 경력을 정계진출의 징검다리 쯤으로만 여기는 사람들은 소수이다. 단체의 상근실무자들은 박봉과 적은 인력으로 열심히 지역 공동체를 위해 일하느라 고생 많다. 공무원들도 보수가 그리 많지 않고, 몇몇은 우리랑 뜻도 맞던데 함께 지역을 위해 재미있게 일하며 상생할 수 없을까?...□

B. 어떤 지방 공무원의 말:  □지방정부의 우리 공무원들은 열심히 일하고 있으며, 특히 민선 이후 생각도 확 틔었다고 생각한다. 시민단체는 어떤가? 도덕성은 모르겠으나 그들의 전문성이나 능력에는 큰 신뢰를 보낼 수 없다. 솔직히 우리 지역의 환경, 상수도, 교통문제 등에 우리만큼 상세히 알고 지역을 걱정하는 사람들이 있는가? NGO들은 스스로의 생존을 위하여 끊임없이 사회적 이슈를 제기하는데, 좋은 일에는 참여하지 않으면서 불필요한 간섭을 하는 경우도 많은 것 같다. (지난 봄의 하천변 쓰레기 정리나 아침마다 하는 학교주변 교통정리 등은 이른바 관변단체들이 공무원들과 함께 했고, 좀 유명한 시민단체는 너무 큰 주제들에 대하여 비판만 하는 것 아닌가?) 그렇지만 이 사람들 비위를 상하게 하면 여러모로 귀찮게 되니까, 절차적 정당성만 갖추고 넘어가도록 하자. 결국 일은 우리가 하는 것이고 책임도 우리가 지는 것이니... 물론 가끔 옳은 소리하면서 우리 입장을 좀 생각해 주는 사람들도 눈에 띈다. 의회나 언론, 그리고 시장에게 우리가 차마 못할 소리를 대신해 줄 때는 마주앉아 소주 한잔 하고 싶은 맘이 들기도 하는데...□

[경우 4]의 예화가 양측의 인식을 망라적으로 나타내는 것은 아니며, 또한 개별 공무원이나 상근 실무자가 각각 정부와 시민사회를 대표하는 것도 아니지만, 그 시각차를 어느 정도 드러내고 있다. 덧붙인다면, 시장(market) 쪽에 속한다고 할 지역 내 노동자, 기업인, 또는 영세상인들이 지방정부와 시민사회를 보는 관점이겠다. 같은 사회현상에 대해서도 상당한 관점의 차이가 존재할 것으로 쉽게 예상할 수 있을 것이다. 희망적인 관찰이라면, 지역 거버넌스 구성원들 개인적 네트워크와 부분적으로나마 존재하는 공통적 인식을 장래의 연결고리로 삼을 수 있다는 것이다.

4.우리나라 지역 거버넌스의 가능성과 전망

거버넌스 논의가 전통적인 통치와 대의제 민주주의에 대한 의문에서 출발한 것과 마찬가지로 지역 거버넌스도 기존의 지방자치 그리고 지역 내 의사결정구조에 대한 대안적 양식으로 이해되고 있다. 앞으로 지역간 다양성이 더욱 커질 것임을 예상하여 지역 거버넌스의 유형화 가능성에 주목한다. 지역 거버넌스의 많은 문제점들, 예를 들면 전술한 mismatch들을 모두 한꺼번에 극복하기는 어렵겠지만 현존하는 잠재력을 바탕으로 가능성을 조금씩 확대시키는 것이 당연한 과제일 것이다.

가.지역 거버넌스의 실천적 유형과 평가에 관하여

우리나라의 민주화 이후 그 열매의 내용과 분배에 있어서 아직 만족을 찾기 어렵다는 주장은 지역 거버넌스의 가능성과 미래에 대하여도 시사하는 바가 많다고 여긴다. 즉 제대로 된 성과가 나타나지 않으면, 최근 우리 사회 일각에서 과거의 권위적 체제에 대한 선호의 조짐이 미약하지만 드러나고 있듯이 시민대중은 대안적 거버넌스보다 오히려 전통적 통치체제를 선호하는 방향으로 가게 될 가능성이 있다.

민주화와 지역 거버넌스를 묶어서 생각하려면 각각의 구성요소들을 비교하여 보는 것이 한 방법일 것이다. 현대 민주주의의 조건들 중 하나로서 사회의 물질적 상황 즉 경제적 안정에 대하여는 많은 공감이 이루어져 있다. 상당한 정도의 국민경제 확대 또는 성장을 이루는 등의 체제 능력(capacity)은 민주주의의 충분조건은 아닐지라도 필요조건이라 할 것이다. 전통적인 정치학에서 민주적 정치발전의 중요 요소로서 들고 있는 것이 정치체제의 □능력□과 함께 형평성(equality)이다. 보편적이고 평등한 법규 적용과 함께 시민참여 과정과 공직참여과정에서의 평등 등을 뜻한다. 세 번째로 □분화□(differentiation) 문제인데, 사회 제 분야에서의 구조□기능의 분화와 아울러 궁극적으로는 공동이익을 위한 통합이 바람직하다는 것이다(Harold Laski; Carl Becker; Lucian Pye - 이극찬, 1986에서 재인용).

당연한 얘기지만 민주화의 결과로서 나타나는 정치체계의 능력과 마찬가지로 지역 거버넌스의 평가기준 중 중요한 것이 시스템의 능력으로서, 구체적인 공공정책의 결정 및 집행과정에서 나타나는 효율성과 직접 관계된다고 하겠다. 형평성 또한 지역내 의사결정에서, □철의 삼각□에 독점된 결정구조를 벗어나 가급적 많은 시민사회의 구성원들이 참여하고 그 열매를 공평히 분배받음과 동시에 당연히 뒤따를 책임도 회피해선 아니 될 것이다. 분화는 단순히 단편화(fragmentation)와는 구별해야 할 터이다. 자치단체간 지나친 분화는 쓰레기장 하나 제대로 설치하지 못하도록 하게 된다. 정당과 NGO의 숫자적 분화가 필요한 경우도 있겠으나 꼭 바람직한 것인지는 효율성과의 문제와 관련지어 신중히 검토하여야 한다. 지역 공동체를 관찰하고 그 운영에 참여하고 있는 많은 유사 시민단체들의 경우도 분화와 통합의 문제를 숙고할 필요가 있다고 생각한다.

노동계의 전국적 조직으로 한국노총과 민주노총의 통합 움직임과는 반대로, 교육단체인 한국교총과 전교조 외에 제 3의 운동단체가 출범하는 것이 대비되고 있다(한겨레신문, □전교조와 거리□ 새 교육단체 나온다.  2003. 6. 23일자 - 7.4 검색).

www.hani.co.kr

참여/민주성	D. 표류 거버넌스				C. 역동적 거버넌스
		B. 진행형 거버넌스
	A. 정체형 거버넌스				E. 시장 거버넌스		[그림 2] 지역 거버넌스의 평가기준과 유형
					능력/성과 또는 효율성

위 간략한 논의를 배경으로 지역 거버넌스의 다양한 유형에 대하여 또 그 평가기준을 생각한다. 아래 그림과 같이 A. Etzioni의 고전 □Active Society□(1968)를 원용하여, 과정에의 □참여□(민주성), 그리고 총체적 □능력□(성과 또는 효율성)이라는 두가지 기준의 높낮이에 따라 유형을 나누어 볼 수 있다고 생각된다. 이 두 기준은 각각 지역 거버넌스의 투입(input)과 산출(output) 기준인 동시에 각 지역 공동체들을 평가하는 지표로서 기능할 수도 있을 것이다. 일단 민주화 이전 대부분의 우리나라 지역사회는 A(정체형 거버넌스) 유형에 속했다고 보면 지금은 B 부근에 머물고 있으며 앞으로 C(역동적 거버넌스)로의 이행이 바람직하다고 할 것이다. 여기서 우려스런 것은 역사 발전의 과정에서도 나타났던 많은 반작용과 비슷한 모습으로 어떤 지역의 경우 E 유형, 즉 시장의 효율성만 지나치게 강조하는 쪽으로 갈지 모르는 위험성이 있다. 또한 시민사회의 과욕과 지나친 거버넌스 선호로 D 근처, 즉 사공이 많아 □배가 산으로 가면서□ 표류할 우려도 가능할 것이다.

Etzioni의 기준은 통제(cotrol)와 합의(consensus)였으며 이를 바탕으로 국가들을 네 유형의 사회로 분류하였다: active(Israel), drifting(U.S.), overmanaged(옛 Soviet Union), passive(Paraguay).

행정구역으로만 보아도 250개에 이르는 우리나라의 많은 지역 공동체들을 지나치게 단순 유형화하기는 어려울 것이다. 우리 사회와 같이 동질성이 강한 경우는 더욱 그러하다. 그러나 민주화, 지방화의 커다란 흐름 속에 다양성이 자꾸 계발되고 긍정적 의미든 부정적 의미든 지역간 차이가 늘어날 것이라는 예측이 무리가 아니라면, 이제 현실화되어 가는 지역 거버넌스의 운영과정을 모니터링하고 거버넌스 체제의 능력을 평가하는 수단으로서 이를 구체적으로 고려할 만 하다.

이 경우 참여와 효율성의 세부지표를 개발하여 적용해야 하는데, 지역 거버넌스에서 매우 중요하다고 여겨지는 거버넌스 내 네트워크의 성숙도와 참여도 기준을 꼭 포함시켜야 할 것이다. 세부적인 조율이 있어야겠지만, 예를 들어 실제로 활동 중인 시민단체의 □진성□회원의 숫자, 회비납부 및 운영상황, 의미있는 행사나 활동 등의 계량적 지표를 비롯하여 언론의 인식이나 평가, 지방정부와의 협력 정도, 정책수행의 성과 측면, 지역 거버넌스 또는 시민사회의 활동에 대한 시민의 태도, 지역 거버넌스 자체의 영향력 등을 들 수 있을 것이다. 이들 지표를 한데 모아 하나의 통합지표(인덱스)로 구성할 수 있을 것이다. 예를 들면 거버넌스 지수(governance quotient, GQ) 또는 네트워크 인덱스(network index, NI) 등의 이름으로 지역별 거버넌스의 수준과 양태를 측정할 수 있을 것 같다.

나.지역 거버넌스의 변화와 영역 확대

과거 정권의 주변 단체적 성격을 지녔던 세계화추진위원회나 제2건국위원회 등을 제외하고 우리나라에서 시민사회를 포괄하는 거버넌스의 대표적 기제를 예시한다면, 국가단위로는 □노사정위원회□가 있겠고, 지역단위로는 □지방의제 21□과 최근 성립된 □지역혁신협의회□ 등을 들 수 있을 것이다. 물론 지역적 상황에 따라 다양한 모습으로 변형 발전되는 모습도 관찰되고 있다.

□노사정위원회□는 사회적 조합주의에 의한 정책결정 모델의 일환으로서, 우리나라에서는 1997년 12월말 김대중 대통령 당선자가 당시 초유의 경제난국 타개를 위해 노사 각 단체에 요청하면서 탄생하게 되었다. 경제회복과 사회통합에 큰 역할을 했다는 긍정적인 평가와 함께, 한국적 상황에서 꼭 적합한가 하는 의문과 당초 기대만큼 활발한 움직임과 성과를 보이지 못하고 있다는 의견도 제기되어 왔다.

지방의제와 지역혁신  □지방의제 21□은 1992년 UN 환경개발회의를 기점으로 하여 현재 전국의 많은 지방자치단체에서 지역사회 운동, 특히 환경과 개발의 지속가능성에 초점을 두어 활동하고 있다. □지방의제 21□에는 각 지방정부도 인적□재정적 요소를 투입하여 함께 운영해 왔으며, 눈에 보이는 성과는 차치하더라도 시민단체 특히 환경관련 NGO 들과의 상시적 네트워킹 유지 및 운영에 상당한 역할을 하고 있다고 판단된다. □지역혁신협의회□는 참여정부 출범이후 지역균형발전 과제의 일환으로서 국가균형발전특별법에 근거, 구성되었으며 이를 주요 채널로 지역전략산업, 차세대 성장동력산업 등 예산을 배분할 뿐 아니라 지역 혁신계획의 제안 및 심사 등 주요한 의사결정에도 핵심적으로 관여하게 되어 있는 새로운 거버넌스 기제이다. 이 두 기제 모두 지방정부와의 협력이 상당히 제도화 되어 있고 중앙정부로부터의 전폭적 지원을 받는다는 강점 그 자체가 역설적으로는 지역 거버넌스 자체가 자칫 무력화되거나 이 기제들이 지방정부에 화학적으로 편입될지 모른다는 우려의 근거가 되고 있다.

한국이 1996년 UN에 제출한 □의제21 국가실천계획□에 기초하여 각 분야별 활동이 시작되었으며, 그 일환으로 □지방의제 21□이 출범하였으며, 2004.3.31 현재 전국 250개 광역 및 기초지방자치단체중 78%인 195개 지역에 의제21이 성립되어 있다고 한다. (지방의제21 전국협의회 홈페이지  2004.7.4 검색)

www.la21.or.kr

전국적으로 광역권 지역혁신협의회에 지역별, 직능별 대표자가 더 참여하도록 하기 위한 압력이 계속되고 있고, 대부분 지역에서 협의회의장을 지방자치단체장 등이 맡게 됨에 따라 그 독자성과 혁신성에 벌써 의문이 제기되고 있다. 또한 협의회 위원들이 상근하지 못하는 현실과, 인적□재정적 필요자원을 지방정부가 독점 공급하는 상황은 여전히 우려스럽다.

이미 공식화되었거나 무르익은 기존의 지역 거버넌스에 대한 냉정한 평가와 함께, 다양하게 지역 거버넌스의 영역을 넓혀 가는 가능성을 생각해 볼 수 있다.

전제: 지방분권  우리나라 지역 거버넌스의 전제는 국가적 의제로 이미 떠오른 지방분권이다. 지방분권의 기본방향이 □지방에 결정권을□, □지방에 세원을□, □지방에 인재를□이라 한다면 민주적 지방분권은 여기에 □주민에 결정권을□이라는 요소가 더해져야 한다고 한다(김형기, 2004). 이 민주적 지방분권이 지역 거버넌스의 영역확대에 앞서서 또는 동시에 진행되어야 할 가치라 생각된다. 수도권 아닌 전국권의 각 지역들로서는, 지역 거버넌스를 제대로 토론하고 운영하기 위해서 중앙으로부터의 제대로 된 분권을 시도하는 동시에 지역 내에서 제대로 된 거버넌스를 추구해야 하는 두가지 과제를 안고 있는 것이다.

복지공동체  지역 거버넌스의 분야별 영역을 늘리고 넓혀 나갈 여지는 매우 넓다고 본다. 초기 거버넌스 논의가 시작된 분야가 복지 분야인데, 일부 시□도에서 의욕적으로 추진하고 있는 복지공동체 사업이 선도 사례가 될 만 하다. □관 따로 민간 따로□의 기존 복지서비스를 지양하고 능력과 의욕이 되는 공공기관 및 민간단체, 시민 자원봉사자들과 복지수혜 대상자들을 효율적인 네트워크로 묶어냄으로써 참여와 효율을 동시에 기하려는 시도로 보이고 있다. 대전의 □복지 만두레□, 경기도의 □We Start 마을□ 등의 사례들은 이제 막 시작된 작업인데 그 평가를 조금 미루면서 지켜보아야 할 터이지만, 참여와 효율 그리고 배분적 정의가 함께 가시적으로 실현될 수 있는 흔치 않은 분야라 하겠다.

출발! □위 스타트 경기도마을□. 중앙일보 2004.6.16; 광역단체장에게 듣는다-염홍철 대전시장. 뉴스메이커 2004.4.22 (570호); 대전시 □복지만두레□ 가속도. 2004. 7.5 대전매일

www.cctoday.co.kr

기술혁신 경제와 과학기술 분야를 중심으로 한 지역혁신체제(regional innovation system)에서는 지방정부와 이해관계 집단의 이미 과도한 관심이 오히려 문제가 될 정도로 논의가 활발하다. 지역혁신의 가장 주요한 요소로서 기업, 대학, 연구기관, 그리고 지방정부 간 네트워크가 상당부분 구성 운영되어 오고 있다. 인천의 송도 경제특구, 대전의 대덕밸리 혁신, 대구 테크노폴리스 조성 등과 관련한 활발한 움직임 등에서 지역 거버넌스의 가능성과 어려움이 함께 목격되고 있다. 지역 내에서의 지역간, 계층간 이해 다툼과 역할 및 권한배분에 대한 논쟁에서 보듯이 앞으로의 과제는 거버넌스 참여 주체들이 얼마나 합리적으로 양보하고 협력함으로써 공동체의 파이를 키우느냐에 달려있다고 하겠다.

사이버 공동체 이 글의 앞부분에서 얼핏 언급했지만, 사이버 공간은 거버넌스의 수준 또는 차원에서 논의될 수도 있고, 거버넌스의 내용적인 새 영역으로서도 중요한 비중을 차지하게 되었다. 전통적 공동체를 넘어서 또 시공간을 초월하여 존재하는 사이버 공동체가 폭발적으로, 또 많은 경우 익명성을 보장하며 생성하고 있다. 우리나라 중앙 정치의 영역에서도 이미 2002년 대선과 2004년 탄핵정국에서 그 속도와 파괴력이 증명되었는데 지역 거버넌스에서의 논의는 아직 충분하지 않은 것 같다. 사이버 공간이니 만큼 물리적인 지역을 초월할 것이라고 상식적으로 예단할 수 있으나, 오히려 집단의 이익을 모으고(aggregate) 정확히 표출하는(articulate) 기제로서나, 공동체의 일반 정책이슈를 더 정확히 정리하기에도 이상적일 터이다. 지방정부와 지역 거번넌스 참여자들이, 인터넷의 능력과 공동체성에 대하여 좀더 심각한 고려를 할 필요가 있을 것이다.

시민합의회의 지역 거버넌스가 질적 변화, 즉 바람직한 방향으로 자리잡는다는 것은 정부와 시장 그리고 시민사회 모두가 그 과정에 참여하고 학습한다는 뜻이기도 하다.  이는 관련하여 각 주체들이 자신의 의견과 역할을 강조하며 참여하는 동시에 상당한 몫을 포기하는 연습, 책임을 더 맡는 훈련도 함께 받아야 할 것이다. 이러한 맥락에서 오래전부터 제기되어 온 시민 □합의회의□를 확대 시도하는 것이 바람직할 것으로 여긴다. 정책결정과정에 이른바 □배심원□ 성격의 일반시민을 참여시키는 이 제도는, 이해관계나 윤리적 문제 등 사회적으로 대립각이 심한 이슈에 대하여 시민패널과 전문가들의 통합노력으로 우리나라의 척박한 현실에서도 민주적이고 균형있는 결정을 가능케 할 가능성이 있다. 아직 임상실험이 많이 시도되지 않은 새로운 지역 거버넌스 영역이다.

참고: □시민합의회의□ 패널 모집. 한겨레신문 2004.6.22; 김환석, 시민참여 □합의회의□로 갈등 풀자. 동아일보 2004.6.26; 참여연대 전력정책 시민합의회의 홈페이지,  2004.7.4 검색.

www.npdebate.org

(국내에서는 1998년 유전자조작 식품의 안전성과 관련하여 1998년 처음 합의회의가 시도된 이래, 2003년 10월에는 서울대에서 스마트카드 학생증 통합과 관련한 학생 합의회의가 열린 사례 등이 있다.)

5.나가면서

이 글에서는 대략 세가지 논점, 즉 거버넌스와 지역 거버넌스를 어떻게 이해할 것인가, 민주화 이후 우리나라의 (지역)거버넌스는 어떤 모습인가, 그리고 우리나라에서 지역 거버넌스의 가능성과 전망은 어떠한가에 대하여 부분적으로나마 답하려 노력하였다. 새로운 인식체계가 학문적으로 완전히 정립이 되지 않은 상태이며 경험적으로도 실천 사례가 풍부하지 않은 여건에서, 그 대답들은 필자의 천학비재와 어울려 미흡할 수밖에 없다. 특히 지역 거버넌스의 현실적 한계에 직접 대답하는 구체적 대안 제시는 매우 모자랐다.

민주화의 한 고개를 넘어선 지금 우리나라에서 거역할 수 없는 큰 흐름들 중의 하나가 지방화 논의이다. 지역 거버넌스 논의에서도 가장 중요하게 고려해야 하는 전제적□실천적 논점이다. 어떤 경우에 보면 지나치게 고양된 지방분권 논의로 인해 이러다가 탈 중앙 또는 지방분권을 넘어 지방주권의 시대로 가는 것 아닌가 하는 희망적인 착각까지 들 정도이다. 5천년 역사를 통틀어 언제 또 우리가 이런 기회를 가졌었는가, 또 앞으로 어떤 미래에 중앙 집중의 패러다임을 이렇게 획기적으로 바꿀 기회를 맞을 수 있겠는가 - 하는 생각이 들 정도로 중요한 시기임에 틀림없다. 지역 거버넌스의 각 주체들이 지방분권의 각종 법제와 시스템이 잘 완비되도록 초기단계에 성실히 감시하여야 한다.

지역 거버넌스는 민주주의의 새로운 실험이며, 어쩌면 지방자치를 넘어서는 현장학습이기도 할 것이다. 또한 거버넌스의 본질로부터 탈집중, 탈정부, 탈시장 등의 모습들이 함께 유추되고 있다. 앞서도 논의했지만 지역 거버넌스를 본격화한다고 하여 대의 민주주의를 통째로 버릴 수는 없다. 시장을 쉽게 포기해서도 안되는 것처럼... 그것은 위험할 뿐 아니라 매우 교만한 태도라 생각하며, 현실적인 성공가능성도 별로 없어 보인다. 또한 신공공관리의 입장을 지나치게 확대함으로써 지방정부의 무원칙한 축소를 지향할 것이 아니라, 역할의 합리적□협력적 재배분이라는 시각에서 접근하여야 한다. 우리 사회의 □지역 거버넌스는 지방정부와 함께□(governance with government) 하는 형태라야 할 것이다. 다만 지역 거버넌스의 실천에서 그 본질 가운데 민주성을 지속 추구하는 것은 계속되어야 할 것이다.

이제 시민사회가 냉철한 책임의식을 바탕으로 혹시 남겨 두었을지도 모르는 냉소주의를 벗어났으면 한다. 또한 총론 뿐 아니라 각론에 모두 강해지도록 능력을 키워야 할 터이다. 개별 시민들도 이제는 공공서비스의 단순하고 수동적인 소비자(consumer)가 아니라 능력있고 의욕넘치는 생산소비자(prosumer)가 되려고 하는 추세이다. 시민단체를 비롯한 시민사회 전반이, 비판의 주체로서 충실하던 시대를 역사 속에 놓아 보내고 능동적 행위주체가 되어가면서 상당한 정도로 공공서비스 생산수단에 대한 통제권도 나누어 갖고 있는 시기이다. 공부하는 NGO, 지방 공무원들과의 의미있는 네트워킹, 가까운 삶에서의 솔선 참여와 협력도 보고 싶은 모습들이다. 역동적 거버넌스로 확실히 갈 수 있도록 과욕과 오판은 금물이다.

우리가 지향하는 지역 거버넌스를, 어떤 실체로서 민주화라는 보석함에 들어 있는 □잘 엮인 구슬목걸이□로 여기면 좋겠다. 구슬 하나하나는 다층적이고 다양한 정부체계와 시장의 많은 구성원들 그리고 시민사회를 만들고 이끌어 가는 주체들로서, 각각의 탄생배경과 진화과정은 비록 다르지만 하나도 버릴 수가 없다. 그리고 구슬들을 잇는 매개체 - 지역 거버넌스라는 이 매개체의 가치는, 마치 John Rawls가 정의론에서 사회적 약자의 중요성을 그토록 강조하듯이, 목걸이를 구성하는 구슬들 중 어느 하나라도 끊어져 나가면 목걸이 전체의 가치가 뚝 떨어지게 된다는 사실에서 더욱 분명해진다.

[참고자료]

김석준. (2002) 거버넌스의 분석틀: 21세기 한국사회와 정치의 뉴 거버넌스 모색, 김석준□곽진영 외. (2002) 거버넌스의 정치학. 서울: 법문사.

김정렬. (2000) 정부의 미래와 거버넌스: 신공공관리와 정책네트워크. 한국행정학보 34(1): 21-39.

김형기. (2004) 지방분권시대, 분권□자치□혁신을 위한 지역시민사회의 역할. 지방분권화시대의 지역시민사회 활성화 방안. 6.9 중앙일보□시민사회포럼 공동정책 세미나 기조강연.

문병기. (2003) 로컬 거버넌스 관련 제 이론적 접근, 이은구□원구환 외. (2003) 로컬 거버넌스 (제 1장). 서울: 법문사

서창록□이연호□곽진영. (2002) 거버넌스의 개념: 거버넌스의 개념과 쟁점에 관한 소고, 김석준 외 (2002) 거버넌스의 정치학. 서울: 법문사.

윤상철. (1997) 1980년대 한국의 민주화이행과정. 사회발전연구총서(4). 서울대 출판부.

윤영진□김태룡 외. (2002) 새 행정이론. 서울: 대영문화사.

원구환. (2003) 로컬 거버넌스의 등장과 발전, 이은구□원구환 외. (2003) 로컬 거버넌스 (제 1장). 서울: 법문사.

이극찬. (1986) 정치학. 서울: 법문사.

이영조□김석태□문인수□김대원. (2004) 행정학원론. 서울: 학우.

이종수. (2002) 대안적 거버넌스론, 윤영진 외(2002) 새 행정이론(제3장). 서울:대영문화사.

이종열□이재호. (2002) 거버넌스론: 개념과 기능을 중심으로, 윤영진 외(2002) 새 행정이론(제 2장). 서울: 대영문화사.

정정길□최종원□이시원□정준금. (2003) 정책학원론. 서울: 대명출판사.

조효제. (2004) 시민사회가 권력과 만날 때. 한겨레 신문 6.23

조희연. (1998) 한국의 민주주의와 사회운동. 서울: 당대.

최장집. (2002) 민주화 이후의 민주주의: 한국 민주주의의 보수적 기원과 위기. 폴리테이아 총서 1. 서울: 후마니타스.

Etzioni, Amitai. (1968) The active society: a theory of societal and political processes. London: Collier-Macmillan; New York: Free Press.

Logan, John & Harvey Molotch. (1987) Urban Fortunes: The Political Economy of Place. Berkeley & LA: University of California Press.

Osborne, David & Ted Gaebler. (1992) Reinventing Government. MA.

Peters, B. G. & J. Pierre. (1998) Governance without Government? Rethinking Public Administration. Journal of Public Administration Research and Theory 8(2). [윤영진□김태룡 외 (2002)에서 재인용]

Peters, B. G. & D. J. Savoie. (1995) Reinventing Osborne & Gaebler: Lessons from the Gore Commission. Canadian Public Administration 37. [윤영진□김태룡 외 (2002)에서 재인용]

Rosenau, James. (1995) Governance, Order and Change in World Politics. James Rose & Ernst-Otto Czempiel(ed.) Governance without Government. Cambridge University. 1995.